EPR制度在欧洲的发展历程

EPR制度是欧盟成员国共同实施的一种以生产者责任延伸为核心的环境管理制度。它以法律形式规定了生产者对产品所负的环保责任，并通过政府间协议等方式，将生产者责任延伸制度扩展到了其他国家。EPR制度在欧盟内的发展可以分为三个阶段：第一阶段是1990~2000年，这一阶段 EPR制度仅局限于消费品领域，而且仅有欧盟内部国家的市场参与；第二阶段是2001~2009年，该阶段 EPR制度扩大到了消费品、工业产品和其他领域；第三阶段是2010年至今，欧盟国家之间 EPR制度已实现了相互衔接与合作。

EPR发展历程

EPR （Ecosystem Pollution）是欧盟实施的一项强制性环境法律，它旨在加强对包装材料的管理，提高资源利用率，减少废弃物对环境的污染。在 EPR制度下，包装生产商有义务对包装材料的回收、处理、再利用和再制造承担责任。欧盟自1991年开始实施 EPR制度以来，已有30多个国家和地区加入该体系，成员国数量也不断增加。今天让我们一起回顾 EPR的发展历程，了解 EPR的诞生和发展历程。

EPR制度酝酿阶段

EPR的酝酿阶段从1991年开始，在此之前欧盟已出台了《关于废弃物处理和污染防止的指令》（“指令”），规定了包装产品的生产者的回收责任。该指令要求包装产品的生产者对其生产、销售、进口和使用过程中产生的废弃物承担回收、处置和再利用的责任。该“指令”于1991年1月1日起实施，它是 EPR制度形成的重要标志。随着经济发展，欧盟对包装产品提出了更高要求，如在生产中减少浪费，要求包装材料对环境和人体无害等。因此，“指令”在颁布时就考虑到了包装产品必须承担回收、处置和再利用责任。但由于当时对这一问题还没有引起足够重视，因此“指令”并未明确规定生产者的回收责任。

EPR制度萌芽阶段

在这一阶段，欧盟 EPR的概念尚未出现，对包装材料回收利用的规定也不够具体和完善。例如：包装材料的生产者责任没有明确界定；包装材料的生产者责任规定也不够明确，如生产商是否有义务回收和处理废旧包装材料等。

欧盟在1999年发布了《关于电子废物的指令》，该指令是世界上第一个关于电子废物管理的指令，但由于其并没有涉及到对废弃包装材料回收、处理和再利用的规定，因此在实施过程中遇到了一些问题。

例如：许多包装材料都是由小厂商生产的，这些小厂商几乎没有回收和处理废弃包装材料的责任；回收和处理废弃包装材料往往需要很高成本，但小厂商在经济利益上难以承受；一些国家（如德国、奥地利）采取了不太积极的态度。因此，欧盟在1999年发布了《关于电子废物的指令》后，没有及时制定相应的 EPR法律法规。

EPR制度创立阶段

EPR的创立阶段始于1991年，即《关于限制固体废物越境转移及其处置巴塞尔公约》（简称《巴塞尔公约》）生效。该公约的通过，使得欧洲联盟成员国的包装生产和再利用的责任开始具有强制性。1992年7月1日，在欧盟理事会批准下，欧盟27个成员国正式签署了《巴塞尔公约》。《巴塞尔公约》为包装材料管理规定了新的规则，其中包括：要求包装材料和包装容器必须是可回收利用的；包装材料必须是可再使用的；包装材料和包装容器必须具有适当的性能和足够大的容量，以适应使用或再制造等各种可能的用途。根据公约要求，欧盟将于1992年底开始实施 EPR制度，这标志着 EPR制度正式创立。

EPR制度扩展阶段

2003年，欧盟颁布《关于废物处理及循环经济的指令》（简称“指令2004”），对 EPR进行了扩展。

在“指令2004”中，将包装生产商的义务分为三类：一是生产者责任延伸（EPR）；二是生产者责任延伸的扩展（EPR+）；三是包装生产商的部分责任。

在“指令2004”中，还增加了对包装材料循环利用的要求：包装材料制造商必须回收和处理废弃物，并将其运回制造商或进口商的所在地，同时对包装材料进行再利用和再制造。所有包装材料必须通过再生技术（Recycling Technology）进行回收处理和再利用，并将其运回制造商或进口商所在地区的再生中心进行再利用。

该指令旨在帮助欧洲国家实施新的包装法规，通过采取措施减少废物量、提高资源利用率以及保护环境。目前，已经有欧盟27个成员国中的19个国家加入了这一指令。

EPR制度完善阶段

在过去的十年中，欧盟的 EPR制度得到了进一步的发展和完善。首先，各国政府对 EPR的重视程度越来越高，尤其是在欧盟委员会（European Commission）提出了新的可持续发展目标（2014/2020）之后。其次，欧盟委员会推出了一系列新的法规，如《包装和包装废弃物指令》《关于在包装上增加可回收性声明规则的指令》回收产品标识的指令》等，这些法规都对 EPR制度做出了进一步的补充和完善。最后， EPR制度的法律约束力越来越强，欧盟法律在欧盟范围内对所有包装材料进行统一管理。这一阶段主要体现在对 EPR中环境责任的新规定，以及对 EPR中环境责任认定与救济措施做出了更细致的规定。

EPR制度成熟阶段

欧盟在2007年2月25日发布了“欧盟循环经济指令”（REDD指令），并于2008年7月1日正式实施。REDD指令是 EPR发展的一个重要里程碑，它不仅使 EPR的实施上升到立法的层面，而且还规定了生产者应对包装废弃物回收责任的具体操作方法，并对生产商承担的回收责任进行了具体规定。目前， REDD指令已成为欧洲 EPR实施最权威、最有效、最完整的法规。

这个指令使 EPR在全球范围内得到推广和普及。在欧盟市场上，包装材料的回收、处理和再利用都将受到严格规定和监督。这一时期是 EPR的成熟阶段，包装材料的回收、处理和再利用将逐步规范化和合法化，生产者责任延伸制度也得到了进一步发展。

EPR制度发展阶段

1990年，欧盟通过了《关于在产品设计和制造阶段防止污染环境的指令》（简称“指令”）。在这一阶段， EPR的实施主要是通过产品设计和制造阶段的污染预防来实现的。1991年，欧盟正式开始实施 EPR，其核心内容是包装生产者责任延伸制度（简称“EPR”）。

2002年，欧盟对《指令》进行了修订， EPR制度进入了第二个发展阶段。欧盟通过制定一系列相关法规来确保包装生产商承担起产品设计和制造阶段的污染预防责任。同时，欧盟也开始更加严格地限制一次性塑料制品的使用，并要求电子电器产品的制造商将塑料包装材料从包装产品中移除。2003年，欧盟出台了《关于限制一次性塑料制品的指令》（简称“指令”），该指令首次明确了生产商应对产品造成的环境污染负责，并提出了针对一次性塑料制品回收利用和处置方面的具体要求。2004年，欧盟发布了《关于限制商品过度包装的指令》（简称“指令”），并提出了一些具体要求。从2007年开始，欧盟开始逐步对所有电子电气产品实施“生产者责任延伸”制度（简称“EPR”）。